QUO VADIS, AUTONOMIE?

Eros Magnago: Senator Zeller, unser Statut ist in einem Einheitstext enthalten, der mehrere Verfassungsgesetze umfasst. Was waren die wichtigsten Etappen, die zum Zweiten Statut geführt haben? 

Karl Zeller: Wir hatten als Südtiroler nicht gerade einen Blitzstart, was die Autonomie anbelangt. Andere Regionen hatten bereits im Jahr 1945/1946 eine Autonomie erhalten, wie Sizilien und das Aostatal. Wir hatten das Problem, dass im Rahmen des Pariser Abkommens von 1946 ja eine Landesautonomie zugesagt war, und das Autonomiestatut zusammen mit den lokalen Vertretern entwickelt hätte werden sollen, was dann aber nicht eingehalten wurde. So wurden die wichtigsten Kompetenzen der Region zugewiesen und nicht den beiden Provinzen. Weil die Südtiroler das als Nichterfüllung des Pariser Vertrages angesehen haben, hat dies zu den bekannten politischen Problemen geführt. Da die Reform des Autonomiestatuts dann so tiefgreifend war – rund 55 Artikel wurden mit diesem Verfassungsgesetz geändert – sah der Artikel 66 vor, dass ein Einheitstext gemacht werden musste. Das ist ein Unikum in Italien, denn die anderen Statute sind immer noch die von 1948 oder 1963. Die Regierung durfte demnach keine inhaltlichen Dinge ändern, sondern innerhalb von vier Monaten sollte das Erste Statut von 1948 mit den Änderungen von 1971 in einem Einheitstext zusammengeführt werden. Am 31. August 1972 wurde schließlich dieser Einheitstext, das Neue Autonomiestatut, genehmigt. Es war der Beginn einer sehr interessanten Entwicklung.

Francesco Palermo: Forse si può aggiungere una cosa per ricordare le difficoltà delle negoziazioni di quel periodo: una questione controversa era già la stessa procedura per modificare lo statuto. Perché da parte italiana si riteneva che gli obblighi internazionali assunti nel 1946 fossero stati già rispettati con il primo statuto di Autonomia del ’48, mentre c’erano le proteste invece a livello locale che smentivano questa tesi. Per trovare un compromesso che salvasse in qualche modo entrambe le posizioni non si è formalmente approvato un nuovo statuto, ma il secondo è stato semplicemente una modifica del primo. Tuttavia è stata una modifica talmente sostanziale che di fatto è un secondo Statuto di Autonomia. È un compromesso che ha consentito a entrambe le parti di avere una parte di ragione.

Magnago: Das Statut sah vor, dass die Durchführung innerhalb von zwei Jahren abgeschlossen wird. Aber die Arbeit geht noch weiter. 

Zeller: Ja, das war ein frommer Wunsch. Dadurch dass die Autonomie dynamisch ist, kann man auch auf die neuen Entwicklungen leichter eingehen. Es wäre nie möglich gewesen, so kontroverse Durchführungsbestimmungen wie beispielsweise die Gleichstellung der Sprache bei Gericht in so kurzer Zeit zu machen. Es gilt auch, die politisch richtigen Momente abzuwarten. Blenden wir zurück, um die Zahlen richtig einzuordnen. In der ersten Autonomie gab es keine paritätische Kommission. Im Zeitraum 1948–1970 hat die Regierung nur 25 Durchführungsbestimmungen gemacht, und nur, wenn Österreich vor die UNO gegangen ist. Ein großer Korpus an Durchführungsbestimmungen kam nach 1972: Es waren 72 Bestimmungen bis 1992. Der große Wurf erfolgte eigentlich noch später. Als ich damals in die paritätische Kommission gekommen bin, wollte man unbedingt die Interpretation durchdrücken, dass die zwei Jahre für die Umsetzung abgelaufen seien und dass diese Kommissionen nicht mehr arbeiten dürfen. Das wurde dann so gelöst, dass der damalige Regionenminister Franco Frattini ein Gutachten beim Staatsrat beantragt hat, der eine frühere Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs bestätigte . Damit wurden die zwei Jahre nur ein Ordnungstermin und nicht ein Verfallstermin. Das grundsätzliche Problem wurde dann mit einer Delegierung über einfache Gesetze gelöst. 

Magnago: E questo ha consentito di arrivare a una produzione di norme di attuazione che non ha pari con altre autonomie speciali. La mia opinione è che la commissione paritetica che è stata anche presieduta dal prof. Palermo abbia un ruolo che va oltre l’aspetto giuridico. È diventata anche una sede di ascolto, non solo una sede di composizione delle diverse vedute e di carattere giuridico.

Palermo: Lo strumento della commissione paritetica è straordinariamente flessibile e molto interessante. È flessibile perché consente di aggirare il parlamento e qua di nuovo si vede una sovrapposizione tra l’elemento di autonomia e l’elemento della tutela delle minoranze. La giustificazione per un procedimento particolare – dove i rappresentanti del territorio e i rappresentanti dello Stato così come i rappresentanti dei due gruppi linguistici sono sullo stesso piano – è ciò che giustifica di bypassare il parlamento. Essenzialmente la ricetta è semplice: se funzionano i rapporti politici tra i livelli di governo, tra la Provincia e il governo, il processo è molto più spedito. Se questi rapporti non sono buoni è tutto molto più difficile. Bisogna saper anche che dietro al lavoro della commissione paritetica c’è un lavoro enorme, a livello ministeriale sul piano romano e a livello di giunta provinciale sul piano locale, soprattutto evidentemente sul piano provinciale dove si devono preparare le norme, perché l’iniziativa parte sempre dal livello locale. E quindi ci sono delle norme che richiedono tempo, pazienza, l’apertura di finestre politiche nelle quali ci si possa inserire. L’esempio della norma sul Parco dello Stelvio è interessante perché sono passati circa 40 anni dal momento in cui si è iniziato a discutere. Ci sono invece altre norme che non hanno visto la luce. L’esempio della toponomastica è questo. C’è una norma pronta essenzialmente, ma non c’è stata la possibilità di portarla in approvazione. 

Magnago: Frau Professor Happacher, Zweisprachigkeit, Proporz, Volkszählung sind die Eckpfeiler der Autonomie. Sie werden heute etwas sanfter angewandt, mussten an die Zeit angepasst werden. Meinen Sie, dass diese Eckpfeiler immer noch wichtig bzw. notwendig für das friedliche Zusammenleben sind?

Esther Happacher: Davon bin ich überzeugt. Der Minderheitenschutz ist der Grund für diese Sonderautonomie, für das Autonomiestatut, für die Entwicklung, die aufgezeigt worden ist. Die Zweisprachigkeit ist sicherlich ein Eckpfeiler, weil es im Minderheitenschutz ja darum geht, das Recht auf Gebrauch der Minderheitensprache – Deutsch und Ladinisch – sicherzustellen. In der Verwaltung oder vor Gericht brauche ich Zwei- und Dreisprachigkeit. Den Proporz kennen die meisten eigentlich immer nur als ethnischen Proporz im Zugang zu den Stellen in der Öffentlichen Verwaltung. Aber auch in vielen anderen Bereichen werden die Sprachgruppen gemessen an ihrer Stärke berücksichtigt. Ich denke an die Zusammensetzung von Kommissionen oder Ausschüssen, die Anwendung von Landesgesetzen oder an die Landesregierung, die entsprechend der Stärke der Sprachgruppen im Landtag zusammengesetzt sein muss. Auch das ist ein zentrales Element des friedlichen Zusammenlebens. Vielleicht ist es etwas, das wir als selbstverständlich hinnehmen. 

Magnago: C’è un aspetto ineludibile ed è quello che ogni amministrazione o gestione di competenza necessita anche di risorse finanziarie. Nel 1989 ci fu un primo accordo che è andato a modificare gli articoli che nello statuto riguardavano i rapporti finanziari. Poi ci sono stati altri due accordi successivi, uno nel 2009, e nel 2014 un ulteriore patto, il patto chiamato di garanzia, proprio perché doveva garantire che questa volta il contributo alla finanza pubblica fosse esaustivo. È stato fatto, credo, un lavoro buono nel 2014 per trovare un metodo che rendesse esaustivo il contributo alla finanza pubblica. La domanda è: quando lo Stato inietta risorse sul territorio, che si chiama una volta reddito di cittadinanza, una volta assegno unico in epoca più recente, quando assegna finanziamenti ai Comuni nonostante la competenza sulle finanze locali stia in capo alle Province, ecco, che cosa sta facendo? Sta mandando soldi sul territorio o si sta in qualche modo appropriando di parti di competenza?

Palermo: Forse dovremmo avere più chiari i diversi passaggi anche per cominciare a ragionare su come gestire in futuro questi problemi. Se l’iniezione di denaro sul territorio sarà positiva nel breve termine, poi dopo che cosa succede? Quando queste risorse finiscono, avremo creato una base normativa per intervenire anche successivamente? Dal mio punto di vista questo ragionamento ancora non si è fatto e forse potrebbe essere la sfida per i prossimi anni dello sviluppo dell’autonomia, per arrivare preparati. Aggiungo una cosa: la pandemia ci ha preso tutti di sorpresa, ma forse i meccanismi garantisti previsti dallo Stato qui non hanno funzionato.

Zeller: Was wir damals nicht bedenken konnten: Wir haben auf die Kraft der Autonomie gesetzt und darauf, das Ganze durch die Generierung von immer höheren Steuereinnahmen zu finanzieren. Niemand von uns hätte an eine Pandemie gedacht. Dadurch ist unser ganzes Konstrukt ins Wackeln geraten, denn auf einmal brechen die Einnahmen ein, und wir müssen auf einmal Transferleistungen des Staates akzeptieren, die wir eigentlich ausgeschlossen hätten. Es war ja auch eine große Leistung letzthin, dass man es geschafft hat, dass der Staat anerkannt hat, dass bei weniger Landeseinnahmen durch die IRAP staatliche Ersatzzahlungen kommen. Das war im ursprünglichen Pakt nicht so vorgesehen. Und dass man auch den Solidarbeitrag, den wir zugesagt haben, halbiert hat. In Südtirol nimmt man das nicht mehr zur Kenntnis, aber das sind ganz große Leistungen.

Happacher: Ich würde das, was Francesco Palermo gesagt hat, sehr unterstreichen: Wir haben jetzt natürlich eine Notsituation, eine Pandemie, in der aber Grundfesten der Finanzautonomie in Frage gestellt werden. Wir müssen jetzt darüber nachdenken, wie wir das in naher Zukunft regeln. Dass wir hier nicht einen Präzedenzfall schaffen.

Magnago: Facciamo un passo indietro. 2001 wurde mit Verfassungsreform die Kompetenz des Staates und der Regionen neu festgelegt. Für die Sonderautonomien war eine Anpassung vorgesehen, aber diese hat noch nicht stattgefunden. Welche Auswirkungen hat das?

Zeller: Die Verfassungsreform von 2001 war von deren Eltern – eine knappe Mehrheit Mitte-Links in Rom – eigentlich nicht gewünscht. Sie wurde zwar im Herbst 2001 von der Bevölkerung in einem Referendum angenommen (das einzige bisher), aber niemand wollte diese Reform. Deshalb ist auch nie der leiseste Versuch unternommen worden, die Autonomiestatute an diese Reform anzupassen. In so einer Situation ist es besser, die Dinge so zu lassen und zu versuchen, das Gute zu behalten, das man uns nicht mehr nehmen kann, wie die Abschaffung des Sichtvermerks des Regierungskommissars. Das war nämlich die große Entfesselung der Regionen und autonomen Provinzen: Dass man ein Gesetz machen kann, das der Staat dann anfechten muss. Ansonsten muss man schauen, dass die Reform von 2001 nicht zu viel zurückgedreht wird. Denn jede künftige Reform wird schlechter sein. 

Palermo: Posso aggiungere una cosa: È sicuramente vero che questa riforma è un figlio non voluto. Ma questa riforma c’è, e con tutti i suoi difetti esiste. Uno dei difetti è quello di aver guardato soltanto alle Regioni ordinarie, cercando di svilupparle più o meno bene e non avendo in testa per nulla le autonomie speciali. In molte Regioni si è provato, inclusa questa, a modificare qualcosa, a iniziare un percorso. Ma per vari motivi non ci si è arrivati. Chiaro che c’è bisogno di molta prudenza, soprattutto perché manca un elemento importante che viene sempre anche ricordato, l’intesa sulle modifiche. È chiaro che c’è bisogno di un lavoro preparatorio significativo per arrivare a modernizzare uno strumento, non soltanto per adeguare gli statuti alla riforma costituzionale del 2001, ma anche per sapere dove si vuole sviluppare quest’autonomia.

Magnago: Quando si è iniziato a ragionare per le Regioni ad autonomia differenziata la prima cosa che si è cercato di fare è stato individuare una procedura che garantisse che un’eventuale modifica dovesse trovare l’intesa con la Regione. Questo è un percorso che dovranno percorrere le Regioni a statuto speciale …

Zeller: Wenn wir nicht einmal im Stande sind, uns im Land intern zu einigen oder mit den Nachbarn in Trient , kann das nicht funktionieren. In der Politik komme ich zu einer Lösung, wenn ich Kompromisse mache. Das ist eine sehr mühsame Arbeit, die nicht sehr spektakulär ist und keine Lorbeeren bringt, weil ich auch nachgeben muss. Die Südtiroler, und jetzt rede ich von den deutschsprachigen und ladinischsprachigen Südtirolern, waren ja bisher in der tollen Position, dass sie immer Sachen aus Rom haben holen können und die Helden waren. Und die italienischen Vertreter – Berloffa, Bolognini, Bressa – die wir für den Erfolg ja gebraucht haben, haben die Rolle der Volksverräter bekommen. Sie haben viel mehr riskieren müssen! Das muss man anerkennen, und wenn man diesen Geist nicht hat, werden wir auch das Autonomiestatut nicht reformieren. 

Happacher: Ich glaube, es gibt Instrumente, um uns mit einer Änderung des Statuts zu befassen. Wir haben schon Vorarbeit geleistet: Es hat einen Autonomiekonvent gegeben, der breit aufgestellt war, mit Ergebnissen, die auch Ergebnisse eines Kompromisses waren und sind. In etwa dasselbe hat es auch in Trient gegeben. Man sollte das jetzt nicht einfach in den Schubladen liegen lassen, sondern sich in unbedankter Arbeit – da gebe ich Karl Zeller recht – damit befassen, was wir wieder gemeinsam machen könnten. Im Statut ist diese Gemeinsamkeit ja drin: Bei der Abänderung durch die Region müssen die beiden Landtage einen gleichen Beschluss fassen. Wenn man so will, dann ist das Verfahren vorgezeichnet. Das Problem ist , wie man es politisch lebt. Dass es Trient auch braucht, sieht man vielleicht bei der Euregio. Das ist die Nutzung eines Instrumentes der Europäischen Union für grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Themen, die gemeinsame Themen sind. Das klassische Beispiel ist immer die Frage Umwelt, Landschaft, Verkehr – das sind Dinge, die wir gemeinsam entscheiden müssen, dafür müssen wir Allianzen schmieden, Netzwerke aufbauen. 

Zeller: Wir haben ja auch noch die internationale Verankerung. Deshalb: Wenn wir uns mit Trient einigen sollten und mit einem Text ins Parlament gehen, haben wir schon einen gewissen Schutz. Ich glaube nicht, dass das Parlament so ein großes Interesse an uns hat, dass man sich hier einen internationalen Konflikt aufbauen will oder gegen den Willen der Landtage einen Text durchdrückt. Das ist ein viel zu komplexes Verfahren. 

Palermo: Dietro di noi ci sono gli obiettivi dell’agenda ONU 2030. 2030 è domani e questi temi sono tutti temi che si possono gestire soltanto in collaborazione, come diceva la collega Happacher. Non sono temi che si possono gestire su un piano provinciale, regionale, nemmeno statale. C’è bisogno di avere degli strumenti che ci consentono di cooperare. L’autonomia del futuro è un’autonomia di co-gestione, piuttosto che un’autonomia di fare le cose soltanto in proprio. Questa c’è ed è importante che rimanga. Ma è fondamentale avere gli strumenti adeguati anche per fare le cose insieme. 

Magnago: Quindi c’è una dimensione locale, c’è una dimensione regionale e statale. Frau Prof. Happacher, in den letzten Jahren mussten die Durchführungsbestimmungen, nicht nur mit der staatlichen Gesetzgebung in Einklang gebracht werden, sondern auch mit dem europäischen Recht. Die Arbeit der paritätischen Kommission ist meiner Meinung nach immer komplexer, Sie sind ja auch Mitglied dieser Kommission. Wird dieses System auch in Zukunft funktionieren?

Happacher: Ich denke, es wird funktionieren. Dabei muss in den Durchführungsbestimmungen nicht nur zunehmend das Recht der Europäischen Union beachtet werden, sondern es geht auch darum, zentrale Instrumente der Autonomie an die Anforderungen der Europäischen Union anzupassen. Ich denke zum Beispiel an die Frage der Zweisprachigkeitsprüfung. Hier hat man mit den Durchführungsbestimmungen das Autonomiestatut, wenn man so will, unionsrechtsfit gemacht und den Referenzrahmen für Sprachen miteinbezogen. Das zeigt , dass das Instrument der Durchführungsbestimmungen aktuell und dynamisch ist. Wichtig ist, dass das Unionsrecht mitbeachtet wird. Man muss es studieren und sehen, wo die Spielräume sind. Das ist zum Beispiel beim Landesvergabegesetz passiert, das ein sehr glückliches Beispiel ist, wie man alle Instrumente, die die Autonomie bietet, in Gesetzgebung und Verwaltung einsetzen kann, um das, was an Autonomie bei öffentlichen Verträgen und der Vergabe möglich ist, auszunutzen. Dort hat man rechtzeitig erkannt , dass der Staat nicht im Stande ist, die Richtlinien rechtzeitig umzusetzen und wir trotzdem noch die Zuständigkeit haben, in dem Bereich tätig zu werden. Und das hat man auch getan, unter Einbeziehung aller wichtigen Stakeholder im Land. Hier wurde also gezeigt, wo die Spielräume sind, und hat das auch fundiert, ausgehend vom Unionsrecht, argumentieren können. 

Palermo: La consapevolezza dell’importanza e della pervasività del diritto europeo anche per la nostra autonomia deve essere sempre presente. E questo forse non è sempre il caso. Ci sono degli esempi molto buoni, in altri casi non è stato fatto. In altri casi ancora si è riusciti a utilizzare il diritto europeo per risolvere dei problemi. Faccio qualche breve esempio: uno è la collaborazione transfrontaliera. In realtà si è riusciti a creare la cosiddetta Euroregione attraverso uno strumento di diritto europeo. Non si è riusciti a farlo con degli strumenti interni. Un tema molto contestato e divisivo, come è stato – e lo dico volutamente al passato – è il censimento della popolazione, si è completamente disinnescato nella sua portata problematica, grazie ad un adeguamento al diritto europeo. In altri casi invece non è stato fatto. Uno dei temi di cui si stanno occupando le commissioni paritetiche con molta fatica è quello degli orari degli esercizi commerciali. Cosa che si sarebbe potuto disciplinare in anticipo con legge provinciale, ma non è stato fatto. E’ intervenuto il governo, allora il governo Monti, con una interpretazione di normativa nazionale molto rigida che ha in qualche modo anticipato e reso difficile avere l’esercizio pieno di una competenza provinciale. Allora forse con degli strumenti, che si possono sviluppare anche senza bisogno di modificare per esempio lo statuto, si può pensare ad alcune cose. Molte Regioni, quasi tutte le Regioni ordinarie, hanno istituito degli organismi di garanzia statutaria, delle sorti di controllo paragiurisdizionale. Una cosa di questo genere si potrebbe fare molto rapidamente anche qui e potrebbe dare una consapevolezza maggiore anche nel lavoro quotidiano, soprattutto del Consiglio provinciale, dell’importanza del diritto della Unione Europea per quest’autonomia. 

Magnago: Questo è un suggerimento che colgo da funzionario provinciale, perché da tempo ci stiamo pensando. E con ciò arriviamo alla conclusione. Io ho tratto l’impressione da questo incontro che quello dei 50 anni del secondo statuto oltre che un momento di celebrazione sia di nuovo un punto di partenza. Possiamo dare un consiglio a chi ci legge, un consiglio che daremmo per facilitare l’ulteriore sviluppo di questo impianto autonomistico, di una convivenza che ha fatto storia, che ha fatto da esempio anche rispetto a popolazioni meno fortunate della nostra. Che cosa diremmo, per incentivare ulteriormente questo cammino?

Happacher: Ich würde sagen, wir haben sehr gute Instrumente, die wir nutzen können zum Wohle unserer Bevölkerung für ein friedliches Zusammenleben. Was wir wirklich weiterleben müssen – und daran müssen wir arbeiten – das ist, dass es eine Autonomiekultur braucht: Das braucht es in der Verwaltung, das braucht es in der Gesetzgebung, das braucht es bei jedem einzelnen, der in diesem Raum lebt, in der diese Autonomie besteht. 

Palermo: Io direi che quest’autonomia, guardandosi indietro, ha 50 anni ben vissuti, è un 50enne che si tiene molto bene. Bisogna semplicemente cominciare ad affrontare le sfide della vita successiva, sapendo che si è fatto bene fino adesso, che ci sono tutte le condizioni per continuare bene. Ma certamente non stare fermi. Tutto qui: in modo rilassato, forse con meno timori e semplicemente guardando alle varie sfide che la vita moderna ci pone. 

Zeller: Ich glaube auch, dass die Autonomie bisher eine Erfolgsgeschichte war. Aber ich glaube, dass die Phase, die jetzt kommt, viel schwieriger sein wird, als die, die hinter uns liegt. Solange die Autonomie und der Kampf um die Autonomie ein Problem war, das in der Bevölkerung gefühlt war, war den Leuten viel mehr bewusst, wieso man dafür kämpft. Den Autonomiepatriotismus spürt man heute eher bei den italienischsprachigen Südtirolern, weil diese mehr schätzen, was erreicht wurde. Das ist ja auch eine positive Entwicklung. Ich glaube, dass es auch eine politische Führung braucht. Wir hatten Magnago, der uns den Weg gewiesen hat, dann kam Durnwalder , der eine andere Phase der Autonomie weitergeführt hat und jetzt Kompatscher. Es sind Leute, die in der Tradition von Magnago stehen und mit einem pragmatischen Ansatz weitermachen. Es braucht natürlich auch ein vernünftiges Verhältnis zu Trient. Südtirol ist zu klein in Rom, um alleine etwas zu gelten. Und dann braucht es natürlich die Arbeit bei den Regierungen. Die Erfahrungen zeigen, wie wir zum Erfolg kommen: Wenn die Ebenen alle ineinandergreifen und alle dasselbe wollen. 

Magnago: Mi aggiungo anch’io all’augurio che è stato espresso da noi tutti oggi. C’è molto da fare ancora, c’è la speranza che sia vissuta come una sfida importante e riconosciuto ciò che si ha raggiunto e ci sia la convinzione di lavorare ulteriormente per il benessere della popolazione.